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为我国的行业协会等社会组织发展创造更好的制度环境
《光明日报》 龚维斌 / 时间：2013-04-09 10:25:50
据中国社会组织网2013年4月7日讯 新一轮《国务院机构改革和职能转变方案》提出了一系列新的改革举措，其中之一就是改革社会组织管理制度，以更好地发挥社会力量在管理社会事务中的作用。落实好这一改革举措，必将有力促进我国社会组织发展，也会对整个经济社会发展产生积极作用。
促进社会组织发展的必要性
社会组织作为公民参与公共事务管理的一种载体，在国家治理中发挥着重要作用。无论从国际经验来看，还是从我国自身发展要求来看，现阶段我国都需要大力发展社会组织。
首先，发展社会组织是形成良好的现代社会治理结构的需要。公共治理理论认为，对于现代社会而言，政府不应是管理社会事务的唯一主体，政府应与社会组织以及其他主体加强合作，形成协同治理的局面。社会组织作为公民参与社会管理的组织形式，是现代社会治理结构中的重要支柱之一。社会组织在公共事务管理中发挥作用的程度是衡量一个社会治理水平的重要标准。发展社会组织是完善我国社会治理结构的重要内容。
其次，发展社会组织是现阶段我国经济社会发展的客观需要。在过去30多年里，我国各方面改革不断推进，但与经济体制改革进度相比，我国社会体制改革相对滞后，对社会组织管理制度的改革力度小于对企业等市场主体管理制度的改革，政府对社会的放权小于对市场的放权。当前，我国已进入全面建成小康社会的决定性阶段，社会组织的发展远不能适应经济社会发展的需要，特别是一些与人民群众生活直接相关的服务性社会组织发展严重不足。另一方面，随着物质生活水平和受教育水平的大幅提高，人民群众参与公共事务管理的愿望和能力明显增强。新的形势要求我们，必须改善环境、创造条件，大力促进社会组织发展。
再次，发展社会组织是实现政府职能转变的需要。政府职能转变的一个重要方面，是深入推进政社分开，在明确政府与社会组织、公民个人权界的基础上，把应由社会组织和公民个人行使的权利和承担的责任转移出去。这次改革方案提出要将政府的一些职能转移给社会组织。落实这些职能转变的措施，需要以社会组织的发展成熟为前提。如果没有相应的社会组织来承接这些职能，或者社会组织能力不足以承担好这些职能，会导致政府想放权而不敢放权，会造成“一放就乱”的局面。因此，要实现政府职能转变，必须加快发展社会组织。
社会组织发展存在的问题
尽管几十年来我国社会组织取得了很大的发展，但与经济社会发展要求相比，还存在一些问题。
一方面，社会组织培育发展不足。到2012年底，我国在民政部门登记注册的社会组织约为47万个，相对于人口规模而言低于世界一般水平，与发达国家相比差距更大。据有关资料，发达国家每万人拥有社会组织一般超过50个，我国不到3个；世界22个国家社会组织支出占GDP的比重平均为4.6%，发达国家为7%，我国仅占0.55%；从社会组织就业人员的规模看，一些国家占全部就业人员的3%以上，而我国仅占0.7%。
另一方面，社会组织规范管理不够。虽然我国在民政部门登记的社会组织只有47万个，但还有100万个以上没有登记的社会组织在开展活动；一些社会组织行政化倾向严重，存在着“官办、官管、官运作”的现象，管理和运行模式类似于政府机构，有的甚至成为“二政府”；一些领域的社会组织存在垄断现象。
造成上述问题的原因是多方面的，其中之一就在于相关管理制度不合理不完善。主要是：对成立社会组织设定的门槛过高，社会组织与行政机关存在依附关系，注重社会组织成立登记环节的审批而轻视对社会组织活动的监管。
从制度上积极稳妥地促进社会组织发展
这次提出的改革社会组织管理制度措施有以下特点：
明确目标，方向性和操作性措施并举。方案提出，要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，明确了今后一个时期改革社会组织管理制度的目标。按照这一目标，方案中提出了“逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩”“探索一业多会”等方向性改革措施，同时又提出了可立即付诸实施的具体措施，如成立行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，直接向民政部门依法登记，不再需要业务主管单位审查同意。
把握节奏，突出重点。我国社会组织总量庞大，已登记和未登记的社会组织超过百万个，希望成立的社会组织数量更是难以估量。这些组织种类繁多，涉及经济社会发展和人民群众生活的各个方面，有些组织情况复杂。从改革发展稳定的大局出发，从相关部门的管理能力考虑，对社会组织管理制度的改革需要一个逐步深化的过程。这次改革很好地把握了改革节奏，体现了循序渐进的思路。如：对于行业协会商会与行政机关脱钩，强调要“逐步推进”；对于实行一业多会，提出要“探索”。同时，要重点培育、优先发展行业协会商会类等四类社会组织，因为这些社会组织与促进社会主义市场经济健康发展、满足人民群众多方面的需求密切相关，能够有效补足政府和市场的“失灵”。
宽严相济，引导培育和规范管理兼顾。种类众多的社会组织，其性质、能力等难免良莠不齐。为有效发挥其积极作用，避免造成对经济社会的消极影响，必须在加大培育引导力度的同时，加强对社会组织的规范管理。这次改革方案强调要坚持一手抓积极引导发展、一手抓严格依法管理的原则。必须按照这一原则，完善相关法律法规，进一步健全管理服务体制，明确相关组织机构的责任，创新管理服务方式，既要解决“管得过多过死”的问题，也要消除管理服务的“盲点”和“空白点”，使各类社会组织在法治的轨道上健康有序发展。同时，还要推动社会组织建立科学合理的内部治理结构，提高其自身管理、发展和服务的能力。
（作者：国家行政学院社会和文化教研部主任、教授）
促进社会组织发展的必要性
社会组织作为公民参与公共事务管理的一种载体，在国家治理中发挥着重要作用。无论从国际经验来看，还是从我国自身发展要求来看，现阶段我国都需要大力发展社会组织。
首先，发展社会组织是形成良好的现代社会治理结构的需要。公共治理理论认为，对于现代社会而言，政府不应是管理社会事务的唯一主体，政府应与社会组织以及其他主体加强合作，形成协同治理的局面。社会组织作为公民参与社会管理的组织形式，是现代社会治理结构中的重要支柱之一。社会组织在公共事务管理中发挥作用的程度是衡量一个社会治理水平的重要标准。发展社会组织是完善我国社会治理结构的重要内容。
其次，发展社会组织是现阶段我国经济社会发展的客观需要。在过去30多年里，我国各方面改革不断推进，但与经济体制改革进度相比，我国社会体制改革相对滞后，对社会组织管理制度的改革力度小于对企业等市场主体管理制度的改革，政府对社会的放权小于对市场的放权。当前，我国已进入全面建成小康社会的决定性阶段，社会组织的发展远不能适应经济社会发展的需要，特别是一些与人民群众生活直接相关的服务性社会组织发展严重不足。另一方面，随着物质生活水平和受教育水平的大幅提高，人民群众参与公共事务管理的愿望和能力明显增强。新的形势要求我们，必须改善环境、创造条件，大力促进社会组织发展。
再次，发展社会组织是实现政府职能转变的需要。政府职能转变的一个重要方面，是深入推进政社分开，在明确政府与社会组织、公民个人权界的基础上，把应由社会组织和公民个人行使的权利和承担的责任转移出去。这次改革方案提出要将政府的一些职能转移给社会组织。落实这些职能转变的措施，需要以社会组织的发展成熟为前提。如果没有相应的社会组织来承接这些职能，或者社会组织能力不足以承担好这些职能，会导致政府想放权而不敢放权，会造成“一放就乱”的局面。因此，要实现政府职能转变，必须加快发展社会组织。
社会组织发展存在的问题
尽管几十年来我国社会组织取得了很大的发展，但与经济社会发展要求相比，还存在一些问题。
一方面，社会组织培育发展不足。到2012年底，我国在民政部门登记注册的社会组织约为47万个，相对于人口规模而言低于世界一般水平，与发达国家相比差距更大。据有关资料，发达国家每万人拥有社会组织一般超过50个，我国不到3个；世界22个国家社会组织支出占GDP的比重平均为4.6%，发达国家为7%，我国仅占0.55%；从社会组织就业人员的规模看，一些国家占全部就业人员的3%以上，而我国仅占0.7%。
另一方面，社会组织规范管理不够。虽然我国在民政部门登记的社会组织只有47万个，但还有100万个以上没有登记的社会组织在开展活动；一些社会组织行政化倾向严重，存在着“官办、官管、官运作”的现象，管理和运行模式类似于政府机构，有的甚至成为“二政府”；一些领域的社会组织存在垄断现象。
造成上述问题的原因是多方面的，其中之一就在于相关管理制度不合理不完善。主要是：对成立社会组织设定的门槛过高，社会组织与行政机关存在依附关系，注重社会组织成立登记环节的审批而轻视对社会组织活动的监管。
从制度上积极稳妥地促进社会组织发展
这次提出的改革社会组织管理制度措施有以下特点：
明确目标，方向性和操作性措施并举。方案提出，要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，明确了今后一个时期改革社会组织管理制度的目标。按照这一目标，方案中提出了“逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩”“探索一业多会”等方向性改革措施，同时又提出了可立即付诸实施的具体措施，如成立行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，直接向民政部门依法登记，不再需要业务主管单位审查同意。
把握节奏，突出重点。我国社会组织总量庞大，已登记和未登记的社会组织超过百万个，希望成立的社会组织数量更是难以估量。这些组织种类繁多，涉及经济社会发展和人民群众生活的各个方面，有些组织情况复杂。从改革发展稳定的大局出发，从相关部门的管理能力考虑，对社会组织管理制度的改革需要一个逐步深化的过程。这次改革很好地把握了改革节奏，体现了循序渐进的思路。如：对于行业协会商会与行政机关脱钩，强调要“逐步推进”；对于实行一业多会，提出要“探索”。同时，要重点培育、优先发展行业协会商会类等四类社会组织，因为这些社会组织与促进社会主义市场经济健康发展、满足人民群众多方面的需求密切相关，能够有效补足政府和市场的“失灵”。
宽严相济，引导培育和规范管理兼顾。种类众多的社会组织，其性质、能力等难免良莠不齐。为有效发挥其积极作用，避免造成对经济社会的消极影响，必须在加大培育引导力度的同时，加强对社会组织的规范管理。这次改革方案强调要坚持一手抓积极引导发展、一手抓严格依法管理的原则。必须按照这一原则，完善相关法律法规，进一步健全管理服务体制，明确相关组织机构的责任，创新管理服务方式，既要解决“管得过多过死”的问题，也要消除管理服务的“盲点”和“空白点”，使各类社会组织在法治的轨道上健康有序发展。同时，还要推动社会组织建立科学合理的内部治理结构，提高其自身管理、发展和服务的能力。
（作者：国家行政学院社会和文化教研部主任、教授）
